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邮政专营不能忽略公益考量

2009年09月21日 中国经济导报

新《邮政法》将于10月1日起正式实施。其中规定“同城快递50克以下、异地快递100克以下由邮政专营”。这意味着民营快递或将失去八成信件快递业务，而信件业务一般占快递企业业务总量的四至六成。


稍有点市场素养的人看到这个消息，估计都难免要匪夷所思。国有邮政跑马圈地，意味着民营快递蛋糕缩水，更意味着我们的信件快递从此只能找邮政服务―这对看惯了邮政的低效与傲慢、适应了民营快递的迅捷与热忱的公众而言，显然不是一个好消息。对其提出异议的客观理由有很多，比如专营垄断不利于竞争，比如民营快递正处于整合发育期，比如侵害了消费者的自主选择权，等等。


这些话都对。无论是新版还是老版的《邮政法》，都具有保护国有邮政行业的色彩，这就是所谓的邮政专营。在解释邮政专营问题时，新《邮政法》依然用的是“保障信息安全”的说法，这个解释显然容易让人误会，比如，100克以内不安全，100克以上就安全了？怎么解释邮政专营是一个问题，要不要专营是另一个问题。舆论热议的核心，显然在后者。正是基于平等竞争的诉求，公众才觉得新《邮政法》对民企与外企有失公允――但事实上，邮政显然不是完全开放性领域，无法自由竞争，专营有其存在的合理性。道理很简单，尽管我对邮政服务也没什么好感，但是不得不承认，在边远地带或者比较不赚钱的地方，民营快递是没什么兴趣的。比如，我居住在一线城市，网上购物可以随意选择快递公司，但是很遗憾，当我邮寄东西回老家时，却也只能选择邮政一家。邮政服务带有民生意味，需要有公益性的网络构架，就此而言，指望逐利倾向鲜明的民营或外资一步到位显然不够理性。换言之，《邮政法》在确立秩序与规则的时候，也起到了一种政策补贴的作用：借助市场份额的行政性调配，保障国有邮政行业的公益化生存。


遗憾的是，相关部门就是不肯把这个逻辑解释清楚，且讳言成本收益，只谈“全面亏损”，群众自然生疑：邮政亏损了为什么要民营快递割肉补贴？再加上邮政究竟亏损多少、邮政运营成本几何、专营空间应该划分多大予以补贴等问题统统成谜，在这种情况下，带有利益分配性质的新《邮政法》难免要遭受种种质疑。


至于新《邮政法》100克门槛对民营快递的影响，我看大可不必过于悲观。实际上，早在1986年版的老《邮政法》里，就有“信件和其他具有信件性质的物品寄递由邮政专营”的规定，但是，某种意义上说，民营快递的发家史，就是一部消解此规定的历史。民营快递非得101克才接单？如果真是如此执法，执法成本恐怕就是个天文数字了。再说，合法变通的手段也多得很，比如加重包装信封，把一个信封的重量加到100克，似乎也并不费劲。当然，聪明的民营快递完全还可以触类旁通，另辟蹊径开拓市场。


新《邮政法》历时7年修订，数易其稿并引发诸多争论，但是，其公益属性迟迟不能进入议题，根源恐怕还在于以市场手段解决行政问题的思路值得商榷。国有邮政的发展需要财政埋单，更需要民企鲇鱼的竞争，需要在诟病与危机中培养自身的战斗力――这与政策法律的偏袒应该是两码事。

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原邮电部邮政司司长-龚达才：专营本身就是要提升邮政普遍服务。邮政普遍服务跟基本公共服务到底是什么关系要明确。如果普遍服务是面向公众的基本服务，那邮政里面的很多设施就需要公共财政支出。
全国人大法工委经济法室巡视员-何永坚：我觉得现在有个概念误区，不是收回专营，本来专营就是邮政的，1986年制定的《邮政法》写的清清楚楚，信件及信件性质的物品邮政专营。过去民营没经过允许在那干着，现在做大了怎么办？既要让他们活，也不能说不管。民营不能太滥，不是什么人都可以做快递的，所以这次法律规定了民营快递公司要具备什么条件，对注册资本也有了规定。我们去座谈的时候，大的民营公司觉得资本额太低了，他们认为小公司坏了他们的名声。大的快递公司管理挺规范的，年营业额也非常高。小的说“你们定的太高了，我们活不下去”。所以现在的规定有的公司可能达不到，达不到怎么办呢？给他一个过渡期，在这个期间你达到就干，达不到你就别干了，这就会带来行业的兼并重组，使其规范。
北京市邮政管理局局长-胡仲元：依据专营制度加强监管就会导致民营快递死亡，这是一个故弄玄虚的伪命题，稍有一点常识的人都不会这么认为。众所周知，当今世界上包括美国在内的大多数国家都实行专营制度，没有听说哪一个国家的非邮快递公司反对本国政府实行这一制度，相反他们必须在专营制度下依法经营。决定将其写入新《邮政法》，目的很明显，让其在一定的空间生存，但必须规范。至于是生是死，完全在于其本身是否合法经营，与专营制度无关，与加强监管更没有内在直接关系。再说，邮政监管的首要职责是依法落实普遍服务，凡有利于提高服务效率的竞争，包括依法经营的快递服务在内，均属于鼓励范畴。
国务院发展研究中心社会发展研究部原部长-丁宁宁：作为邮政企业，要以提高服务水平和质量来保证专营，不能光靠监管。服务质量不上去，光靠监管也没用。作为管理部门，要把邮政普遍服务作为首要职责，不宜笼统讲监管，而要讲保障。世界上专营效果好的国家，包括名义上放开而事实上靠实力进行垄断的国家，没有一个不是靠服务和质量来实现的。瑞典1995年就宣称放开了，实际上到现在仍垄断95%以上的市场。从德国邮政的年度报告看，它也不是靠专营来解决邮政的收入问题，专营这部分的收入比重很小，德国邮政之所以能强，是因为它在大量的我们现在所谓的快递业务中占主导，因为德国邮政已经垄断快递市场，那些小快递公司根本起不来。
中共中央政策研究室经济局局长-李连仲：光靠监管是没有用的。邮政要想拿住市场，第一你的快递速度要提高，跟民营快递一样的速度，甚至更快；第二你价格要低，人家选择你。你速度慢，价格又高，消费者肯定会选择民营去。说民营快递不安全，但你邮政的效率能不能提高？我认为，必须要解决这些具体问题，如果不解决，仅靠一个法律来维持我们国家邮政是不行的。所以，坚持专营的同时你的服务质量和服务效率得上来，这两条都必须保证。如果保证不了这个，仅靠专营一条那是暂时的，不可能长期下去。

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读者来信
事实上，邮政的专营权，毫无疑问意味着民营快递公司对同类业务营业权的丧失，据说这是相关部门基于邮件安全和隐私保护考虑的结果。这一出发点固然不错，不过，仅此恐怕难以成为“邮政专营”的充分理由。 应该承认，民营快递公司在业务管理过程中的确存在着相当多的不足和需要改进的地方。然而，民营快递公司存在问题，邮政服务在很多时候同样乏善可陈，不仅邮件丢失、被弃的严重事故并未得到完全杜绝，邮政业务管理的低效甚至还不如民营快递。有人曾算过一笔账，假如让邮政来送牛奶的话，订牛奶的客户不仅可能明天才收到今天的牛奶，而且还要花上比一瓶牛奶价格还要高的运费。如此的服务水平和效率，以邮政专营排斥民营快递企业的竞争，无益于其在市场竞争中尽快提高自身的服务水平。
―南京读者吴江
新《邮政法》出台，邮政领域打破了垄断格局，民营快递企业终于摆脱以往的尴尬处境，有了一个合法身份，这本来是件好事。然而，新《邮政法》关于邮政专营的规定，却使民营快递企业几乎遭遇灭顶之灾，使好事变坏事。民营快递企业的遭遇是面“镜子”，照出市场经济中民营企业在与国企竞争中的艰难与不公，也照出了一些政策的“玻璃门”现象。 与国有企业的“超国民地位”相比，民营企业并没有享受到与其贡献相符的地位，在一些领域与国有企业同台竞争时，时常处于政策上的不公地位。比如，这次新《邮政法》虽然打破了邮政垄断的格局，允许民营企业进入邮政领域，却又有了邮政专营的规定。民营快递企业虽然可以进入邮政领域，但在专营之下，失去大量业务。在这种情况下，民营快递企业如何与国有邮政企业公平竞争？
当前，一些支持民营企业发展的优惠政策，在现实中并没有得到很好的贯彻落实。在一些领域，民营企业遭遇到许多“隐形”的不公，甚至遭遇政策“玻璃门”―看着没门，一往里走，就屡屡碰壁难行。民营快递企业的遭遇告诉我们，支持民营经济发展，不仅是要破除垄断行业的准入限制，让民营企业能进去，更重要的是，要给进去后的民营企业营造一个公平竞争的法律政策环境。
―福州读者陈英凤